2011年中國稀土出口政策未必逆轉(zhuǎn)，不過，中國資源性產(chǎn)品的開采、冶煉、貿(mào)易及儲(chǔ)備管理難題仍待求解
限制稀土出口是否成了中國要挾外界的工具？中外高層近期的頻密表態(tài)和2011年中國稀土出口配額申請(qǐng)啟動(dòng)，使這一話題的熱度不減。
11月13日，亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人橫濱峰會(huì)期間，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣大田章宏（Akihiro Ohata）與中國國家發(fā)改委主任張平舉行會(huì)談，稀土便是話題之一。據(jù)日本共同社報(bào)道，張平表示這個(gè)問題將會(huì)在近期得到妥善解決。
此前，中國商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘在法國巴黎曾表示，2011年中國將保持稀土出口量。
目前的信息顯示，中國的稀土出口政策近三年已有變化，2011年并不形成政策的逆轉(zhuǎn)。不過，稀土紛爭(zhēng)背后，中國資源性產(chǎn)品的開采、冶煉、貿(mào)易及儲(chǔ)備管理難題仍待求解。
緣起產(chǎn)業(yè)調(diào)整
稀土被人稱為“工業(yè)的黃金”。此番稀土之爭(zhēng)，最直接的導(dǎo)火索是中國稀土出口配額的減少。
7月8日，商務(wù)部下達(dá)2010年第二批稀土一般貿(mào)易出口配額，內(nèi)外資企業(yè)配額總量合計(jì)為7976噸，不足此前數(shù)年同期配額數(shù)量的一半。
配額大幅減少，引起了日本、美國等稀土進(jìn)口國的不滿。對(duì)此，中國政府高層在多個(gè)場(chǎng)合表示，中國此舉出于環(huán)境保護(hù)的需要。
8月底第三次中日高層對(duì)話期間，商務(wù)部長(zhǎng)陳德銘就表示，中國對(duì)稀土出口進(jìn)行限制是出于既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)環(huán)境以及國家安全等綜合因素考慮，是“不得已而為之”。
他同時(shí)指出，中國不僅是對(duì)稀土出口進(jìn)行限制，而是對(duì)開采、生產(chǎn)、貿(mào)易的整個(gè)鏈條進(jìn)行限制，這樣的做法是符合世貿(mào)規(guī)則的。“總體而言，中國將逐步減少稀土的出口和生產(chǎn)限制，但由于今年上半年出口增幅很大，所以下半年的限制會(huì)比較明顯�！�
事實(shí)上，中國對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的調(diào)整已有數(shù)年。為解決中國稀土企業(yè)相對(duì)分散、開采方式粗放、環(huán)保意識(shí)薄弱等的問題，2007年起，中國開始對(duì)稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性規(guī)劃，并開始減少稀土出口。《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008年-2015年）》中明確規(guī)定，對(duì)鎢、錫、銻、稀土等國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種的勘查和開采實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用，嚴(yán)格實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種年度開采總量指標(biāo)控制，嚴(yán)禁超計(jì)劃開采和計(jì)劃外出口。到2015年，稀土的年開采總量要控制在14萬噸左右。
相應(yīng)的調(diào)整在2010年得以延續(xù)。根據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)字，在稀土開采環(huán)節(jié)，2010年下達(dá)的開采規(guī)模比2009年減少25％；在生產(chǎn)冶煉環(huán)節(jié)，主管部門下達(dá)的計(jì)劃量比2009年下降23％；出口環(huán)節(jié)，2010年實(shí)物量配額為3.03萬噸，較上年減少近40％。
“我們所要求的是具有穩(wěn)定性的稀土供給�！比毡敬笫桂^經(jīng)濟(jì)部公使波多野淳彥11月初接受本刊記者采訪時(shí)表示，相信中國政府出于環(huán)境保護(hù)的目的是真實(shí)的，因?yàn)檫@種政策已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，但是，中國突然大幅減少稀土出口，是日本不愿意看到的。
他提供的數(shù)字顯示，日本每年進(jìn)口稀土3萬噸左右，其中超過90％來自中國，不僅是日本，全球各國都依賴中國的稀土。
不過，中國海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不支持這一說法。海關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2010年1月至9月，中國出口稀土實(shí)物量3.22萬噸，已經(jīng)超出全年的配額數(shù)量，其中，對(duì)日本出口1.6萬噸，占比達(dá)到49.8％，與2009年同期相比，不僅沒有減少，反而大增167％；對(duì)美國出口6200萬噸，占比為19％，同比增長(zhǎng)5.5％。
稀土之爭(zhēng)升溫，正值中日關(guān)系趨于緊張的時(shí)期。
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)熟悉稀土工作的一位人士對(duì)本刊記者表示，稀土問題很大程度上變成了一個(gè)政治問題，而非單純的經(jīng)濟(jì)問題。但無論如何，中國對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、整頓仍然需要進(jìn)行。
2010年5月，工信部在其網(wǎng)站對(duì)《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》公開征求意見，其中對(duì)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、工藝裝備、三廢排放等均作出要求。
上述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士透露，目前稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件以及稀土工業(yè)發(fā)展規(guī)劃等文件，都在修改制定當(dāng)中，同時(shí)已經(jīng)籌備兩年多的稀土協(xié)會(huì)也有望加快成立的步伐，專門協(xié)調(diào)稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整整頓工作。
明年政策相對(duì)穩(wěn)定
在2010年出口配額大幅減少的情況下，2011年中國稀土出口政策備受關(guān)注。相關(guān)信息顯示，明年中國稀土出口政策不會(huì)出現(xiàn)大的逆轉(zhuǎn)。
11月10日，商務(wù)部網(wǎng)站公布了2011年稀土出口配額申報(bào)條件和申報(bào)程序，商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)稱，申報(bào)的有關(guān)規(guī)定同2010年沒有變化，基本一致。
對(duì)2011年稀土出口配額的數(shù)量，姚堅(jiān)稱，具體數(shù)字不是商務(wù)部一家決定，目前還在程序之中，不過他同時(shí)表示，就商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)此前所說，中國會(huì)保障國際市場(chǎng)的需求。
除了出口配額，目前在出口環(huán)節(jié)，中國政府對(duì)出口稀土加征15％-25％不等的出口關(guān)稅，將稀土原礦和41種稀土產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類目錄。同時(shí)，對(duì)稀土出口經(jīng)營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)資質(zhì)管理，目前有32家企業(yè)獲得了稀土出口資質(zhì)，其中包括10家外商投資企業(yè)。這些政策在明年也將繼續(xù)。
中國科學(xué)院戰(zhàn)略問題咨詢研究中心副主任周城雄近期撰文指出，不應(yīng)讓行政手段干涉過多，應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)機(jī)制，更多利用稅收杠桿調(diào)節(jié)市場(chǎng)。他建議取消出口配額制度，通過大幅提高稀土出口關(guān)稅，來調(diào)控稀土出口量。
針對(duì)這一建議，姚堅(jiān)對(duì)本刊記者表示，每項(xiàng)政策的側(cè)重點(diǎn)都不一樣，各有各的功能，不能簡(jiǎn)單地說選擇哪一項(xiàng)。
他解釋稱，配額是最有效的總量控制辦法，世貿(mào)組織對(duì)出口關(guān)稅也有規(guī)定，中國目前實(shí)行的出口配額、出口關(guān)稅、出口企業(yè)資質(zhì)管理措施，符合中國在世貿(mào)組織的承諾條款，“特別是當(dāng)前稀土需要進(jìn)一步管理的情況下，幾項(xiàng)政策并施還是有必要的�！�
前述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士也告訴本刊記者，減少配額、調(diào)高出口關(guān)稅，都只是不同的形式，具體采用何種方式，要看未來形勢(shì)的發(fā)展，“目前國家還是認(rèn)為出口配額的方式好一些�！�
資源出口管理難題
除了稀土，中國此前也曾遭遇過類似的貿(mào)易沖突。
2009年6月，美國和歐盟就中國對(duì)鋁礬土、焦炭、氟石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅九種原材料的出口限制，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。中國政府的回應(yīng)也是出于環(huán)�？紤]。
事實(shí)上，資源性產(chǎn)品出口應(yīng)該如何管理，是全球貿(mào)易的一個(gè)難題。世貿(mào)組織2010年度貿(mào)易報(bào)告的主題即為自然資源貿(mào)易。報(bào)告認(rèn)為，資源性產(chǎn)品的特殊性決定了其與其他貨物貿(mào)易的不同，資源性產(chǎn)品出口國往往采用出口關(guān)稅、數(shù)量限制等措施，進(jìn)口國的限制較少，而其他貨物貿(mào)易則恰恰相反。
統(tǒng)計(jì)顯示，全球11％的資源性產(chǎn)品貿(mào)易征收出口稅，而其他貨物貿(mào)易中，這一比例只有5％，在現(xiàn)有的出口限制中，資源性產(chǎn)品出口限制占到35％。
報(bào)告稱，雖然多邊貿(mào)易規(guī)則提供了自由貿(mào)易的框架，但這些規(guī)則并不是專門為資源部門設(shè)計(jì)的，不能充分反映資源部門的特殊性，還需要考慮資源過度使用、環(huán)境外部性等問題。
根據(jù)WTO相關(guān)的條款規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和環(huán)境等合理的政策目標(biāo)，成員國可以采取一些必要的限制性措施，包括出口限制。
此外，WTO規(guī)則對(duì)出口限制的約束力并不強(qiáng)。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授程大為曾對(duì)本刊記者表示，WTO約束的主要是進(jìn)口限制，在出口限制方面給了成員方自由的空間，并沒有規(guī)定必須履行的義務(wù)。這意味著即使各國入世議定書中有專門的附件承諾出口限制的范圍，但這些附件的法律效力不強(qiáng)。
在實(shí)踐中，許多國家對(duì)出口都存在不同程度的限制，而且并不限于資源部門，美國對(duì)中國高科技領(lǐng)域的出口限制就是其中的典型。
不過，WTO年度報(bào)告同時(shí)指出，對(duì)資源性產(chǎn)品貿(mào)易政策可能是次優(yōu)選擇，最優(yōu)選擇往往是國內(nèi)政策，“國內(nèi)政策如消費(fèi)稅、生產(chǎn)管制，對(duì)貿(mào)易的影響與貿(mào)易限制措施并無太大區(qū)別�！�
前述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士對(duì)本刊記者表示，為維持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開采國家的資源應(yīng)該繳稅，同時(shí)對(duì)采礦造成的環(huán)境污染，也應(yīng)該按照“誰污染誰治理”的原則進(jìn)行補(bǔ)償，這是國際通行的規(guī)則，而目前中國在國內(nèi)政策上并不完善，“這應(yīng)該是努力的方向�！�
限制稀土出口是否成了中國要挾外界的工具？中外高層近期的頻密表態(tài)和2011年中國稀土出口配額申請(qǐng)啟動(dòng)，使這一話題的熱度不減。
11月13日，亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人橫濱峰會(huì)期間，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣大田章宏（Akihiro Ohata）與中國國家發(fā)改委主任張平舉行會(huì)談，稀土便是話題之一。據(jù)日本共同社報(bào)道，張平表示這個(gè)問題將會(huì)在近期得到妥善解決。
此前，中國商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘在法國巴黎曾表示，2011年中國將保持稀土出口量。
目前的信息顯示，中國的稀土出口政策近三年已有變化，2011年并不形成政策的逆轉(zhuǎn)。不過，稀土紛爭(zhēng)背后，中國資源性產(chǎn)品的開采、冶煉、貿(mào)易及儲(chǔ)備管理難題仍待求解。
緣起產(chǎn)業(yè)調(diào)整
稀土被人稱為“工業(yè)的黃金”。此番稀土之爭(zhēng)，最直接的導(dǎo)火索是中國稀土出口配額的減少。
7月8日，商務(wù)部下達(dá)2010年第二批稀土一般貿(mào)易出口配額，內(nèi)外資企業(yè)配額總量合計(jì)為7976噸，不足此前數(shù)年同期配額數(shù)量的一半。
配額大幅減少，引起了日本、美國等稀土進(jìn)口國的不滿。對(duì)此，中國政府高層在多個(gè)場(chǎng)合表示，中國此舉出于環(huán)境保護(hù)的需要。
8月底第三次中日高層對(duì)話期間，商務(wù)部長(zhǎng)陳德銘就表示，中國對(duì)稀土出口進(jìn)行限制是出于既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)環(huán)境以及國家安全等綜合因素考慮，是“不得已而為之”。
他同時(shí)指出，中國不僅是對(duì)稀土出口進(jìn)行限制，而是對(duì)開采、生產(chǎn)、貿(mào)易的整個(gè)鏈條進(jìn)行限制，這樣的做法是符合世貿(mào)規(guī)則的。“總體而言，中國將逐步減少稀土的出口和生產(chǎn)限制，但由于今年上半年出口增幅很大，所以下半年的限制會(huì)比較明顯�！�
事實(shí)上，中國對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的調(diào)整已有數(shù)年。為解決中國稀土企業(yè)相對(duì)分散、開采方式粗放、環(huán)保意識(shí)薄弱等的問題，2007年起，中國開始對(duì)稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性規(guī)劃，并開始減少稀土出口。《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008年-2015年）》中明確規(guī)定，對(duì)鎢、錫、銻、稀土等國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種的勘查和開采實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用，嚴(yán)格實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種年度開采總量指標(biāo)控制，嚴(yán)禁超計(jì)劃開采和計(jì)劃外出口。到2015年，稀土的年開采總量要控制在14萬噸左右。
相應(yīng)的調(diào)整在2010年得以延續(xù)。根據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)字，在稀土開采環(huán)節(jié)，2010年下達(dá)的開采規(guī)模比2009年減少25％；在生產(chǎn)冶煉環(huán)節(jié)，主管部門下達(dá)的計(jì)劃量比2009年下降23％；出口環(huán)節(jié)，2010年實(shí)物量配額為3.03萬噸，較上年減少近40％。
“我們所要求的是具有穩(wěn)定性的稀土供給�！比毡敬笫桂^經(jīng)濟(jì)部公使波多野淳彥11月初接受本刊記者采訪時(shí)表示，相信中國政府出于環(huán)境保護(hù)的目的是真實(shí)的，因?yàn)檫@種政策已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，但是，中國突然大幅減少稀土出口，是日本不愿意看到的。
他提供的數(shù)字顯示，日本每年進(jìn)口稀土3萬噸左右，其中超過90％來自中國，不僅是日本，全球各國都依賴中國的稀土。
不過，中國海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不支持這一說法。海關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2010年1月至9月，中國出口稀土實(shí)物量3.22萬噸，已經(jīng)超出全年的配額數(shù)量，其中，對(duì)日本出口1.6萬噸，占比達(dá)到49.8％，與2009年同期相比，不僅沒有減少，反而大增167％；對(duì)美國出口6200萬噸，占比為19％，同比增長(zhǎng)5.5％。
稀土之爭(zhēng)升溫，正值中日關(guān)系趨于緊張的時(shí)期。
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)熟悉稀土工作的一位人士對(duì)本刊記者表示，稀土問題很大程度上變成了一個(gè)政治問題，而非單純的經(jīng)濟(jì)問題。但無論如何，中國對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、整頓仍然需要進(jìn)行。
2010年5月，工信部在其網(wǎng)站對(duì)《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》公開征求意見，其中對(duì)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、工藝裝備、三廢排放等均作出要求。
上述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士透露，目前稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件以及稀土工業(yè)發(fā)展規(guī)劃等文件，都在修改制定當(dāng)中，同時(shí)已經(jīng)籌備兩年多的稀土協(xié)會(huì)也有望加快成立的步伐，專門協(xié)調(diào)稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整整頓工作。
明年政策相對(duì)穩(wěn)定
在2010年出口配額大幅減少的情況下，2011年中國稀土出口政策備受關(guān)注。相關(guān)信息顯示，明年中國稀土出口政策不會(huì)出現(xiàn)大的逆轉(zhuǎn)。
11月10日，商務(wù)部網(wǎng)站公布了2011年稀土出口配額申報(bào)條件和申報(bào)程序，商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)稱，申報(bào)的有關(guān)規(guī)定同2010年沒有變化，基本一致。
對(duì)2011年稀土出口配額的數(shù)量，姚堅(jiān)稱，具體數(shù)字不是商務(wù)部一家決定，目前還在程序之中，不過他同時(shí)表示，就商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)此前所說，中國會(huì)保障國際市場(chǎng)的需求。
除了出口配額，目前在出口環(huán)節(jié)，中國政府對(duì)出口稀土加征15％-25％不等的出口關(guān)稅，將稀土原礦和41種稀土產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類目錄。同時(shí)，對(duì)稀土出口經(jīng)營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)資質(zhì)管理，目前有32家企業(yè)獲得了稀土出口資質(zhì)，其中包括10家外商投資企業(yè)。這些政策在明年也將繼續(xù)。
中國科學(xué)院戰(zhàn)略問題咨詢研究中心副主任周城雄近期撰文指出，不應(yīng)讓行政手段干涉過多，應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)機(jī)制，更多利用稅收杠桿調(diào)節(jié)市場(chǎng)。他建議取消出口配額制度，通過大幅提高稀土出口關(guān)稅，來調(diào)控稀土出口量。
針對(duì)這一建議，姚堅(jiān)對(duì)本刊記者表示，每項(xiàng)政策的側(cè)重點(diǎn)都不一樣，各有各的功能，不能簡(jiǎn)單地說選擇哪一項(xiàng)。
他解釋稱，配額是最有效的總量控制辦法，世貿(mào)組織對(duì)出口關(guān)稅也有規(guī)定，中國目前實(shí)行的出口配額、出口關(guān)稅、出口企業(yè)資質(zhì)管理措施，符合中國在世貿(mào)組織的承諾條款，“特別是當(dāng)前稀土需要進(jìn)一步管理的情況下，幾項(xiàng)政策并施還是有必要的�！�
前述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士也告訴本刊記者，減少配額、調(diào)高出口關(guān)稅，都只是不同的形式，具體采用何種方式，要看未來形勢(shì)的發(fā)展，“目前國家還是認(rèn)為出口配額的方式好一些�！�
資源出口管理難題
除了稀土，中國此前也曾遭遇過類似的貿(mào)易沖突。
2009年6月，美國和歐盟就中國對(duì)鋁礬土、焦炭、氟石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅九種原材料的出口限制，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。中國政府的回應(yīng)也是出于環(huán)�？紤]。
事實(shí)上，資源性產(chǎn)品出口應(yīng)該如何管理，是全球貿(mào)易的一個(gè)難題。世貿(mào)組織2010年度貿(mào)易報(bào)告的主題即為自然資源貿(mào)易。報(bào)告認(rèn)為，資源性產(chǎn)品的特殊性決定了其與其他貨物貿(mào)易的不同，資源性產(chǎn)品出口國往往采用出口關(guān)稅、數(shù)量限制等措施，進(jìn)口國的限制較少，而其他貨物貿(mào)易則恰恰相反。
統(tǒng)計(jì)顯示，全球11％的資源性產(chǎn)品貿(mào)易征收出口稅，而其他貨物貿(mào)易中，這一比例只有5％，在現(xiàn)有的出口限制中，資源性產(chǎn)品出口限制占到35％。
報(bào)告稱，雖然多邊貿(mào)易規(guī)則提供了自由貿(mào)易的框架，但這些規(guī)則并不是專門為資源部門設(shè)計(jì)的，不能充分反映資源部門的特殊性，還需要考慮資源過度使用、環(huán)境外部性等問題。
根據(jù)WTO相關(guān)的條款規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和環(huán)境等合理的政策目標(biāo)，成員國可以采取一些必要的限制性措施，包括出口限制。
此外，WTO規(guī)則對(duì)出口限制的約束力并不強(qiáng)。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授程大為曾對(duì)本刊記者表示，WTO約束的主要是進(jìn)口限制，在出口限制方面給了成員方自由的空間，并沒有規(guī)定必須履行的義務(wù)。這意味著即使各國入世議定書中有專門的附件承諾出口限制的范圍，但這些附件的法律效力不強(qiáng)。
在實(shí)踐中，許多國家對(duì)出口都存在不同程度的限制，而且并不限于資源部門，美國對(duì)中國高科技領(lǐng)域的出口限制就是其中的典型。
不過，WTO年度報(bào)告同時(shí)指出，對(duì)資源性產(chǎn)品貿(mào)易政策可能是次優(yōu)選擇，最優(yōu)選擇往往是國內(nèi)政策，“國內(nèi)政策如消費(fèi)稅、生產(chǎn)管制，對(duì)貿(mào)易的影響與貿(mào)易限制措施并無太大區(qū)別�！�
前述有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)人士對(duì)本刊記者表示，為維持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開采國家的資源應(yīng)該繳稅，同時(shí)對(duì)采礦造成的環(huán)境污染，也應(yīng)該按照“誰污染誰治理”的原則進(jìn)行補(bǔ)償，這是國際通行的規(guī)則，而目前中國在國內(nèi)政策上并不完善，“這應(yīng)該是努力的方向�！�
